La nueva Secretaría de Cultura
federal, ¿impactará al desarrollo
cultural en los estados?

Carlos J. Villaseñor Anaya
 
   
 
 
Fotografía de Malena Díaz, de la serie Ombligos de arcilla

 

Dos delicadas coyunturas enfrentan en común las instituciones estatales de cultura en México 1. Por una parte, la iniciativa para la creación de la Secretaría de Cultura federal, presentada por el presidente de la República a principios de septiembre, y, por la otra, la inminente aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio del año 2016, que incluirá no solo los recursos destinados al sector cultura que ya aparecen en el proyecto de PEF 2016, sino también, en su caso, aquellos etiquetados por reasignación que logre negociar la Comisión de Cultura en beneficio de proyectos estatales, municipales y de las organizaciones de la sociedad civil.

 

En cuanto a la creación de la Secretaría de Cultura federal, la iniciativa enviada por el Ejecutivo al Legislativo federales, presenta diversas propuestas y omisiones que están directamente relacionadas con la operación cotidiana de las instituciones estatales de cultura y que, de no quedar claramente establecidas en el texto del artículo correspondiente a las facultades de la Secretaría de Cultura, pueden generar graves problemas operativos e, incluso, posibles responsabilidades administrativas para los estados y el Distrito Federal.

 

Es así que en la propuesta para integrar la Secretaría de Cultura, en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal leemos, por ejemplo, lo siguiente:

 

Artículo 41 Bis.- A la Secretaría de Cultura corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

 

I. Elaborar y conducir la política nacional en materia de cultura con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades de la Administración Pública Federal;

 

III. Conducir la elaboración del Programa Nacional de Cultura, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables, así como su implementación y evaluación.

 

Es evidente que las fracciones I y III del citado artículo no mencionan algún tipo de participación de las instituciones estatales de cultura en los procesos de integración, ejecución o evaluación del Plan Nacional de Desarrollo, ni del Programa Nacional de Cultura.

 

Desde mi punto de vista, resulta necesario que la Secretaría de Cultura cuente con facultades expresas para integrar la participación de los ámbitos de gobierno estatal y municipal en la elaboración, conducción y evaluación del Programa Nacional de Cultura. No solo por el hecho de que las reuniones nacionales de cultura con un mecanismo que ya cuenta con quince años de historia, porque hay numerosos programas que son producto de aportaciones de ambas partes, sino, sobre todo, porque en el área de cultura concurren muchas facultades federales, estatales y municipales que deben ser adecuadamente coordinadas, para que puedan operar adecuadamente en favor de la población del país, independientemente del estado o municipio en donde vivan.

 

En ese mismo tenor, es una notoria omisión que la Secretaría de Cultura no cuente con facultades expresas para suscribir convenios, acuerdos de colaboración o mecanismos de cooperación con estados y municipios.

 

Continuando con el comentario, en tanto que somos una federación surgida a partir de la unión de estados libres y soberanos, existe un principio jurídico consistente en que aquello que no está expresamente otorgado a la federación, se entiende reservado para los estados.

 

Con base en este principio es necesario preguntarse si el que la Secretaría de Cultura tenga facultades expresas para organizar y desarrollar escuelas e institutos oficiales para la enseñanza y difusión de las bellas artes y de las artes populares (Art. 41, fr. VI), implica que se entiende reservada para los estados la educación artística de aquellas disciplinas artísticas distintas a las bellas artes que sí están indicadas en el inciso b), fracción IV del citado artículo: música, artes plásticas, artes dramáticas y la danza, las bellas artes en todos sus géneros y la arquitectura. ¿De quién es la responsabilidad entonces la enseñanza del cine, de la fotografía y de la expresión artística en nuevas tecnologías? ¿Será que la federación se está deshaciendo de esas responsabilidades en favor de los estados o es una simple omisión?

 

La fracción XIV habla únicamente de estimular el desarrollo y mejoramiento del teatro en el país ¿Queda ahora en manos de los estados la responsabilidad de hacer lo propio en las otras artes escénicas? ¿Son ahora responsabilidad de los estados? ¿Cómo participarán los estados en las actividades de estímulo, desarrollo y mejoramiento del teatro en el país?

 

La iniciativa es también omisa en cuanto a la enseñanza en las áreas de antropología, historia, arqueología y demás relativas a la conservación del patrimonio cultural.

 

En ese mismo orden de ideas, es notable que la iniciativa se refiera solamente al arte popular, con lo que quedan fuera de la esfera de acción todas aquellas otras expresiones de la cultura popular que son actualmente atendidas a través de la Dirección General de Culturas Populares. Nuevamente cabe la pregunta ¿será que la federación se está deshaciendo de esas responsabilidades en favor de los estados o es simple omisión?

 

Sobre esta misma línea, la iniciativa no hace referencia expresa al patrimonio cultural inmaterial. Es su salvaguarda una responsabilidad de los estados o será necesario que la Secretaría de Cultura conforme un instituto nacional para la promoción de la salvaguarda del patrimonio cultural inmaterial. Es pregunta que queda sobre el tapete.

 

Otra duda que salta al leer el texto de la iniciativa es que no deja claro cuál sería la relación del Fondo Nacional para la Cultura y las Artes (Fonca) con las secretarías de cultura; y, en consecuencia, cómo operarán los fondos mixtos establecidos entre el Conaculta y los estados. No creo exagerar si digo que la incertidumbre en cuanto al otorgamiento de apoyos y estímulos, la realización de actividades de animación cultural o la continuidad del fomento a la lectura, no solo generan problemas de continuidad en el desarrollo cultural del país, sino que impactan la gobernanza cultural en áreas sumamente sensibles.

 

Recordemos que el Fonca es un mandato establecido por la Secretaría de Educación Pública, a través del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, para la administración de los fondos que se aporten cada año para el fomento de las manifestaciones culturales y artísticas. Su operación cotidiana se realiza a través de un fideicomiso que recibe los recursos de aportación de origen federal, estatal y municipal 2 y los radica dentro de una subcuenta específica, correspondiente al programa de que se trate.

 

Por tratarse de recursos de aportación, destinados a un fin y depositados en un fideicomiso, su administración se realiza conforme a las reglas establecidas por el mandante del Fonca.

 

Es gracias a ello que se han podido operar, tomar decisiones y ejercer recursos, cada una de las comisiones de planeación de los programas que operan en los estados.

 

Es también gracias a ello que se ha podido operar exitosamente en un sector donde muchas personas y comunidades están en una etapa de desarrollo que no les permite cumplir con todos los requisitos formales que son exigidos para el sector central de la administración pública. Un casi típico es el de las actividades inscritas en las culturas populares, pero no son las únicas.

 

Otra ventaja de los recursos de aportación es que su ejercicio no está determinado por el fin del ejercicio fiscal, en donde es posible apoyar actividades cuya duración (proyectos de creación artística) o fecha de realización (festivales) es distinta a ese ciclo fiscal.

 

Es indudable que la Secretaría de Cultura formará parte de la administración pública centralizada, por lo que es muy necesario que las instituciones estatales de cultura se aseguren de cuál será la naturaleza administrativa que adopten los recursos involucrados en los fondos mixtos. Si el Fonca hallará continuidad o si habrá una nueva forma de estructurar la participación federal en los programas que se desarrollan en los estados.

 

El otro gran reto que enfrentan las instituciones estatales de cultura es la nueva integración de la Comisión de Cultura de la Cámara de Diputados.

 

Prácticamente desde el año 2004 se ha logrado que la Comisión de Cultura gestione y apruebe recursos adicionales para el sector cultura, provenientes de la reasignación de recursos considerados por el proyecto del PEF de cada año.

 

Lamentablemente esa aportación federal no ha sido siempre acompañada de una ampliación presupuestal similar por parte de los gobiernos estatales. Incluso, en algunos casos ha sido lo contrario.

 

En ese orden de ideas, las instituciones estatales de cultura han dependido de esos recursos presupuestales federales para realizar una gran parte de sus actividades regulares, en donde su reducción o desaparición súbita, los pondría en serios aprietos para darle continuidad a gran parte de sus programas más impactantes.

 

Al respecto debemos recordar que en marzo de este año, cuando el precio del barril de petróleo estaba en 52 dólares y el tipo de cambio en 15.4 pesos por dólar, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público anunció que el proyecto de PEF consideraría una reducción de 135 mil millones de pesos.

 

Con base en esa cifra, me parece claro que en caso de haber recursos reasignables, estos se dirigirán a financiar programas prioritarios que hayan sido objeto de recorte presupuestal y que demuestren claramente su pertinencia, con base en la metodología de presupuesto base cero.

 

No me queda muy claro si en un entorno como el descrito, la Comisión de Cultura y Cinematografía tendrá capacidad para gestionar recursos adicionales al sector cultura.

 

Con objeto de contar con un parámetro, debemos recordar que el Anexo 20, Fondo de Cultura, del PEF, otorgó recursos por 2 mil 237 millones de pesos; mientras que el Anexo 39.1, Ampliaciones de Cultura, otorgó recursos por 2 mil 111 millones de pesos. Es decir, aproximadamente un total de 4 mil 350 millones de pesos, solamente para igualar el monto del año pasado.

 

Otro factor que se suma a la circunstancia anterior es que es muy probable que los diputados que integran la Comisión de Cultura y Cinematografía no tengan, en su gran mayoría, conocimiento de las condiciones que han estado involucradas en la negociación del PEF cultura.

 

A la vez, durante el 2015 se han renovado 9 gubernaturas, de donde habrá muchos titulares de instituciones estatales de cultura que quizá no cuenten con experiencia previa en las negociaciones con el Congreso, o que cuenten ya con proyectos elaborados que puedan ser presentados para su aprobación antes de la aprobación del PEF 2016, a mediados de noviembre próximo.

 

En resumen, hay condiciones adversas para que la Comisión de Cultura y Cinematografía opere adecuada y oportunamente, para la reasignación de recursos que puedan ser etiquetados en favor de proyectos estatales, municipales o de organizaciones de la sociedad civil.

 

En ese orden de ideas, sería muy conveniente que la Comisión de Cultura de la Conago convoque a los titulares de las instituciones estatales del país a reunirse en el pleno de la Comisión de Cultura y Cinematografía, con dos objetivos específicos: a) Que se incorpore la experiencia específica de las instituciones estatales de cultura al análisis y discusión de la iniciativa de creación de la Secretaría de Cultura; y, por otra parte, b) Convenir los mecanismos a través de los cuales se dará continuidad al proceso de otorgamiento de recursos de reasignación.

 

Al respecto, valga un comentario final. En un entorno en el que los recursos presupuestales se han visto notoriamente mermados, la creación de la Secretaría de Cultura le asegura al sector una interlocución directa con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y, en su caso, con el Congreso, en el proceso de integración del presupuesto de egresos de la federación, y su ejercicio anual.

 

Es decir, una posición mucho más conveniente que la que actualmente tiene el Conaculta (y sus organismos coordinados), como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Educación Pública.

 

No estaría de más que la Conago transmitiera también esa reflexión a los diputados y senadores de cada uno de los estados, pues ello tendrá efectos finales en la continuidad del desarrollo cultural de los estados y municipios de la república.

 

 

 

1 Utilizo el término instituciones estatales de cultura como un genérico que incluye a las secretarías, institutos, consejos y direcciones de cultura que los gobiernos estatales y la ciudad de México tienen construidos para el diseño, ejecución y evaluación de las políticas culturales en el ámbito de sus respectivos territorios.

 

2 Para el caso del Programa de Desarrollo Cultural Municipal, los gobiernos municipales realizan su aportación económica que se mezcla con los recursos federales y estatales, dentro de la subcuenta correspondiente, dentro del fideicomiso.

 

 

 

 

Contacto: piedra.de.toque@live.com

 

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